A problemática da sobreposição de políticas de governo às políticas de Estado. Uma análise atual do Plano Plurianual (PPA) no Brasil.

        Entende-se por planejamento: “a escolha consciente de ações que aumentem as chances de obter no futuro algo desejado no presente” (MPOG, 2015). No âmbito da gestão pública, sobretudo brasileira em que os problemas estruturais não podem ser resolvidos no curto prazo, o planejamento estratégico constitui-se como um dos principais instrumentos normativos de gestão do Estado. O problema surge quando pensamos na alternância de poder - presente e necessária nas democracias - mas que pode acabar por frear ou impedir a execução de programas e projetos na transição de uma gestão para outra. Para evitar esta descontinuidade, a norma orçamentária traz o Plano Plurianual (PPA) com o objetivo de entremear políticas de Estado na agenda pública.

        O PPA está previsto no artigo 165 da Constituição Federal de 1988. É um plano com duração de quatro anos, que se inicia a partir do segundo ano do exercício financeiro de uma gestão e tem validade até o final do primeiro ano do mandato seguinte. A Constituição Federal reporta, também, em seu artigo 167 que “são vedados: o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual” (BRASIL, 1988). A lei orçamentária anual (LOA), por sua vez, deve se basear nos objetivos, diretrizes e macro desafios pautados pelo PPA. Dessa forma, o governante que acabara de assumir deve ter como base o planejamento estratégico formulado pela gestão anterior para nortear, pelo menos do ponto de vista orçamentário, suas iniciativas e ações.

        A essa altura fica claro, portanto, que houve um grande esforço por parte dos constituintes e dos tecnocratas para estender os princípios de continuidade e de periodicidade à norma do direito financeiro. O artigo 17 da Lei complementar 101 de 2000 - a Lei da Responsabilidade Fiscal - traz o seguinte texto:

            "Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios" (BRASIL, 1988).

        Para além do direito financeiro, vemos, na prática, que a norma nem sempre é cumprida afinco. A polarização política e ideológica que se deflagrou no Brasil nos últimos anos é o principal empecilho para a efetivação da continuidade de um planejamento a longo prazo. O ex-prefeito de São Paulo João Doria (PSDB) no início de sua gestão em 2017 afirmou por meio de nota que: “foi obrigado a fazer um contingenciamento por causa de ‘falhas’ deixadas no Orçamento elaborado pela gestão Fernando Haddad (PT)” (ESTADÃO, 2017). Declarações como esta são cada vez mais comuns na administração pública, especialmente quando há alternância de partidos.

        Os governantes passaram a usar, portanto, este primeiro ano de mandato, em que são obrigados a seguir o planejamento previamente formulado, para contingenciar gastos e não executarem programas e projetos da gestão anterior sob a retórica ideológica de terem uma agenda diferente. Além do mais, usam esse engessamento orçamentário em seu favor quando surgem questionamentos à sua gestão. Ora, se discutir, pensar e planejar antecipadamente metas e objetivos atrapalham a administração pública, por que o fazer? Para que os instrumentos normativos de continuidade existem então? A melhor resposta para este questionamento é oriundo da opinião pública. Em levantamento recente feito pela Diretoria de Análise de Políticas Públicas da Fundação Getúlio Vargas (FGV/DAPP) no ano de 2017, a população deflagrou uma falta de confiança de 78% nos políticos e de 78% nos partidos. Mas, aponta que o brasileiro mostra-se majoritariamente otimista, com 54% dos respondentes considerando que a qualidade de vida nos próximos cinco anos vai estar melhor do que nos dias de hoje.

        Assim, e por fim, a população continua esperando melhorias no longo prazo. Se a intenção dos governantes é acabar com esta esperança estão trabalhando no caminho certo, do contrário, e caso queiram manter seus postos, é melhor passarem a pensar o planejamento a longo prazo de forma pragmática. Não podemos mais ser reféns da irresponsabilidade dos governantes travestida de argumentos ideológicos. De uma vez por todas, não podemos pagar pela irresponsabilidade com o amanhã.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF. Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.

DAPP (FGV). O dilema do brasileiro: entre a descrença no presente e a esperança no futuro. 2017. Disponível em: http://dapp.fgv.br/o-dilema-brasileiro-entre-descrenca-no-presente-e-esperanca-no-futuro/. Acesso em: 22/05/2019.

ESTADÃO. 2017. Doria congela mais de R$ 2,6 bi de Saúde e Educação e alega falha no Orçamento. Disponível em: https://sao-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,doria-congela-r-2-6-bi-de-educacao-e-saude-e-culpa-orcamento-de-haddad,70001647181. Acesso em: 21/05/2019.

MPOG, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Almanaque do Planejamento – Para entender e participar. 2015. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/publicacoes/arquivos/almanaque-do-planejamento/view. Acesso em: 21/05/2019. 

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